构建多元投资体系，完善补偿机制，促进新型农村合作医疗健康发展
□ 民进绍兴市委会建立新型农村合作医疗制度，是新形势下党中央、国务院为切实解决“三农”问题，统筹城乡、区域经济社会协调发展的重大举措。绍兴市自2004年底全面启动新型农村合作医疗制度，现已历经了两个结算年度。从总体情况看，基金运作平稳，群众参与度高、受益面广，对提高市区农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，起到了积极作用。
随着工作的深入，问题也在不断显现，有的已严重制约了新型农村合作医疗制度的有效实施，需引起高度重视。
一、存在的主要问题
（一）财政投入不足，不能满足农民的需求。
目前，绍兴市区新型农村合作医疗已具有一定的水平，2006年人均筹资标准达80元，其中市、镇（街）两级财政投入45元，个人自负35元。但与杭州、宁波、嘉兴等地区相比还有一定差距。因此，我市新型农村合作医疗补偿水平也有待进一步提高。2005年，占市区享受合作医疗补助总人数94%的门诊病人，人均补助只有6.86元，受益程度极低，几乎不起作用。住院病人人均补偿费用为1298元，大病补助人均为8965元，这一数额与目前普通住院五六千元，大病治疗几万元、十几万元的费用比，救助作用还是不大。
然而，尽管补偿水平不高，2005年绍兴市区合作医疗资金结余仍仅为筹资总额的1.21%，2006年却超支167.5万元，远远达不到结存14%左右的预定目标。
（二）农民有着种种担心，缴费积极性不高。
实施新型农村合作医疗制度的总体原则是：坚持农民自愿参加，反对任何形式的强迫命令。由于农民中贫富差距较大，不同群体对健康保障需求偏好不同，加上宣传工作不充分，一些农民对合作医疗不理解，农民参加新型农村合作医疗的积极性不高。收入较高的家庭，认为筹资额度和补偿偏低，起不了保障作用，不屑缴；年轻健康者认为受益的可能性较低，不愿缴；部分农民对新型农村合作医疗制度实施存在疑虑，担心会出现“报销手续太烦琐”、“看病不自由”、“挪用资金，费用管不好”而不敢缴。
（三）筹资渠道单一，影响了基金的壮大。
目前绍兴市区新型农村合作医疗基金的经费来源主要是市、镇（街道）财政出资和个人缴费，其中个人缴费部分有34%是村级集体经济资助。其它收入主要是省级财政补助，以及少量的利息收入，至今尚未收到任何社会捐赠。筹资渠道单一，影响了基金的壮大和持续发展。而相对于其它各类福利基金的繁荣，新型农村合作医疗的健康发展令人担忧。
（四）医疗费用过高，基金发展存在风险。
无可否认，一些大型定点医疗机构在医疗费用上存在辅助检查项目过多、开大处方、用贵药等情况，甚至出现延长住院时间，小病住院等问题，农民医疗费用负担上涨过快。这既造成了医药资源的浪费，也引发合作医疗资金在使用上出现了很大风险。据调查，2006年1月至10月，绍兴市区“参合”对象在二级以上医院住院人次和人均报销费用，均远远超出乡镇卫生院的同类标准。其中住院人次是乡镇卫生院的8.6倍，人均报销金额为乡镇卫生院的4倍。二级以上医院报销费用占总报销金额的90.83%，而乡镇卫生院只有2.54%。之所以出现这一现状，除乡镇卫生院整体技术水平相对不高外，政策引导力度不足、新型农村合作医疗逐级转诊制度未能很好落实是重要原因。
二、我们的意见和建议
（一）逐步提高筹资标准，增加基金总量。
一是加大市财政投入力度。中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确指出，“做好农村卫生工作，保护和增进农民健康，是各级党委和政府义不容辞的责任”，“政府卫生投入要重点向农村倾斜。……增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度”，建议07年市财政补助在06年人均45元的基础上有较大幅度提高。
二是适当提高农民自缴标准。国家统计局农村社会经济调查表明，非贫困农户医疗保健开支每年人均达到96元多，其中绝大部分是以自负形式支付的。农民个人或家庭缴费应是合作医疗最重要的筹资来源之一，建议适当提高人均缴费标准，提高农民的自筹率。按照目前绍兴市区农民的收入水平，提高自缴标准还是可行的，关键是各级政府、村委会要积极做好宣传引导工作。
三是尝试开拓多元化筹资渠道。应充分利用国家相关政策，发挥红十字会作用，鼓励发动企业、社会各界和先富起来的工商个体户等为合作医疗基金捐资，充实合作医疗基金盘子，提高抗风险能力。
（二）逐步扩大受益面，优化补偿机制。
绍兴市区的合作医疗在补偿政策上应：
⒈建立门诊报销普惠制度。提倡既保住院又保门诊的“保大保小”相兼补偿模式。门诊不设费用起报线，只要看病就可享受一定比例的报销。使患小病发生小额费用的“参合”农民也能受益。此外，还应适当提高报销比例，将10%的门诊药费报销率提高5至10个百分比。从而使更多的“参合”农民能享受到实实在在的优惠，增强参保信心，也促使农民有小病及早就诊，免得“因小而失大”。
⒉将慢性病列入补偿范围。要建立《新型农村合作医疗门诊慢性病管理制度》，将常见慢性病纳入特殊病种行列，完善特殊病种门诊医药费报销方案。对一些患有高血压、老慢支、糖尿病和地方病的“参合”农民，有计划地逐步解决其医疗费用负担过重的问题，从而减少为报销而不断住院现象发生。
⒊进一步完善差别报销机制。给付结构应向基层乡镇社区卫生服务中心倾斜，适当扩大乡镇社区卫生服务中心的报销比例权限，同时适当降低报销起付线，用经济杠杆调节农村病人的流向，这样既能降低医疗基金的支出，又能增加乡镇社区卫生服务中心看病人数，合理分流病人，形成“小病在社区、大病进医院”的良性循环，促进有限医疗资源的充分利用。
⒋特殊对象的补助政策应灵活。在大额医疗保障资金年底有结余的前提下，对特殊大病患者经合作医疗补助后，因个人负担医疗费用过高而影响家庭基本生活的，可考虑给予二次补偿。
（三）完善管理体制，减少资源浪费。
目前，新型农村合作医疗基金的管理部门（合作医疗办公室）设在市卫生局，合作医疗服务的定点机构一般都是卫生局下属的医疗单位。这样，卫生部门既是公共服务的“买者”，又是公共服务的“供者”，理论上就可能出现不合理的行为。我们在调查中也发现，一些基层定点单位存在违规操作现象。为此，建议将合作医疗基金管理部门独立于卫生行政管理部门之外，卫生部门作为监督部门，主要承担对基金管理和使用的监督责任。
此外，应加强宣传，让政策深入人心，使广大农民了解、理解和支持合作医疗。同时改进服务方式，方便农民缴费，提高合作医疗的参保率，真正为广大农民撑起一把健康的保护伞。